Bundesgesetz über die Verarbeitung von Fluggastdaten (PNR-Gesetz) sowie Verordnung zum PNR-Gesetz (PNR-VO)

Inhaltsverzeichnis

Grunddaten

Beurteilung/
Kategorie
Langtitel Ressort Untergliederung Finanzjahr Inkrafttreten/
Wirksamwerden
Nettoergebnis
in Tsd. €
Vorhabensart
zur Gänze eingetreten: Bundesgesetz, mit dem ein Bundesgesetz über die Verarbeitung von Fluggastdaten zur Vorbeugung, Verhinderung und Aufklärung von terroristischen und bestimmten anderen Straftaten erlassen wird (PNR-Gesetz – PNR-G) gebündelt mit Verordnung des Bundesministers für Inneres, mit der der Anwendungsbereich des PNR-Gesetzes auf Personen, die mit einem Luftfahrzeug aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union nach Österreich oder aus Österreich in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union befördert werden, erstreckt wird (PNR-Verordnung – PNR-VO) und 3 zeitliche Verlängerungen BMI UG 11 2017 2020 -9.785 Bundesgesetz

Hintergrund

Beitrag zu Wirkungszielen

Beitrag zu Globalbudget-Maßnahmen

Europäische Rechtsgrundlage

Richtlinie: Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität

Nationale Rechtsgrundlage

PNR-Gesetz, BGBl. I Nr. 64/2018

Problemdefinition

Der Gesetzentwurf dient der Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/681 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität, ABl. Nr. L 119 vom 04.05.2016 S. 132 (im Folgenden: PNR-Richtlinie), die bis zum 25. Mai 2018 in nationales Recht umzusetzen ist.
Ziel der PNR-Richtlinie ist die Bekämpfung von grenzüberschreitenden Aktivitäten in den Bereichen Terrorismus und schwerer Kriminalität durch die Verwendung von Fluggastdaten.

Kernelement der EU-Richtlinie ist die Verpflichtung der Fluggesellschaften zur Übermittlung der von ihnen bereits aktuell für die Abwicklung der Reise erhobenen Fluggastdaten an die nationale Fluggastdatenzentralstelle, die jeder Mitgliedstaat einzurichten hat und der die Speicherung, Verarbeitung und Übermittlung der PNR-Daten an die im § 4 Abs. 2 des PNR-Gesetzes genannten Behörden obliegt.

Die Überprüfung der Fluggastdaten (Passenger Name Record Data – PNR-Daten) soll es den Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden im Rahmen ihrer Befugnisse und im Rahmen der Zweckbindung der PNR-Richtlinie ermöglichen, nicht nur bereits bekannte Personen zielgerichtet zu identifizieren, sondern auch solche Personen, die den zuständigen Behörden bislang nicht bekannt waren und die mit einer terroristischen Straftat oder einer Straftat von schwerer Kriminalität in Zusammenhang stehen könnten.

Mit dem PNR-System sollen die bereits bestehenden Werkzeuge zur Bewältigung der grenzüberschreitenden Kriminalität ergänzt werden. Die Verwendung von PNR-Daten bietet gemeinsam mit den API-Daten (erweitere Fluggastdaten im Sinne des Anhangs I der PNR-Richtlinie) einen Mehrwert, indem sie den Mitgliedstaaten die Feststellung der Identität einer Person erleichtert, mithin den Nutzen dieses Ergebnisses für die Verhütung, Aufdeckung und Ermittlung von Straftaten erhöht und die Gefahr minimiert, dass Überprüfungen und Ermittlungen zu nicht mit einer Straftat in Verbindung stehenden Personen durchgeführt werden.

Darüber hinaus verwenden die meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union bereits PNR-Daten, zu denen die Polizei oder andere Behörden nach einzelstaatlichem Recht Zugang haben. Mit der EU-weiten Umsetzung der PNR-Richtlinie werden die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten harmonisiert, Rechtsunsicherheit und Sicherheitslücken vermieden und zugleich der Datenschutz gewährleistet.

Mit dem geplanten Bundesgesetz werden Luftfahrtunternehmen, die Personen im Rahmen eines Drittstaatsfluges im Sinne des Art. 3 Z 2 der PNR-Richtlinie mit einem Luftfahrzeug nach oder aus Österreich bringen, ab Ablauf des Tages der Kundmachung dazu verpflichtet, die im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit erhobenen Fluggastdaten ihrer Fluggäste kostenlos und selbsttätig im Vorfeld der planmäßigen Ankunfts- oder Abflugzeit sowie im Einzelfall – zur Abwehr einer unmittelbar drohenden ( insb. terroristischen) strafbaren Handlung – an die nationale Fluggastdatenzentralstelle zu übermitteln. Um das von der PNR-Richtlinie für die Verarbeitung der Passagierdaten geforderte hohe Datensicherheitsniveau zu gewährleisten, hat die Datenübermittlung unter Verwendung der durch die Fluggastdatenzentralstelle festgelegten, sicheren Kommunikationskanäle zu erfolgen.

Mit der Verordnung des Bundesministers für Inneres, mit der der Anwendungsbereich des PNR-Gesetzes auf Personen, die mit einem Luftfahrzeug aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union nach Österreich oder aus Österreich in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union befördert werden, erstreckt wird (PNR-Verordnung – PNR-VO) wird festlegen, dass die Fluggastdaten nicht nur von Flügen von und nach Drittstaaten, sondern auch von Intra-EU Flügen (alle Destinationen innerhalb des Schengen-Raumes) erhoben und verarbeitet werden können. Die Verordnung tritt mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft – frühestens zeitgleich mit dem PNR-G – und ist ab Inkrafttreten für sechs Monate gültig.

Mit der zeitlichen Verlängerung der kundgemachten Verordnung, mit der der Anwendungsbereich des PNR-Gesetzes auf Personen, die mit einem Luftfahrzeug aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union nach Österreich oder aus Österreich in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union befördert werden, erstreckt wird (PNR-Verordnung – PNR-VO) soll die Effizienz hinsichtlich des Datenaustausches mit Flugbetreibern, PIUs anderer MS, nationalen Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichten aufrechterhalten, bzw. sichergestellt werden . Diese Maßnahme ist notwendig, da die wichtigsten Drittstaatenflüge mit AT-Bezug über Intra-EU Flughäfen mehrstufig durchgeführt werden und Datenübermittlungen durch Flugbetreiber nur bei bestehender PNR-VO vorgenommen werden. Darüber hinaus sind auch 2019 mehrere Großveranstaltungen geplant, die mit einer erhöhten Gefährdungslage einhergehen. Durch diese Maßnahme wird die Gültigkeit der Verordnung, erstreckt und endet nunmehr nach Ablauf von zwölf Monate nach deren Inkrafttreten

Mit der erneuten zeitlichen Verlängerung der kundgemachten Verordnung des Bundesministers für Inneres, mit der der Anwendungsbereich des PNR-Gesetzes auf Personen, die mit einem Luftfahrzeug aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union nach Österreich oder aus Österreich in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union befördert werden, erstreckt wird (PNR-Verordnung – PNR-VO), wird festgelegt, dass die Fluggastdaten nicht nur von Flügen von und nach Drittstaaten, sondern auch von Intra-EU Flügen (alle Destinationen innerhalb des Schengen-Raumes) erhoben und verarbeitet werden können. Diese Maßnahme erweist sich abermals als notwendig, da andernfalls ausschließlich national gefahndete Personen unerkannt mit dem Flugzeug von einem Mitgliedstaat nach Österreich bzw. aus Österreich in einen Mitgliedstaat reisen könnten. Darüber hinaus würden den Strafverfolgungsbehörden im Anlassfall, insbesondere in Ermittlungsverfahren wegen einer terroristischen Straftat oder schwerer Kriminalität im Sinne des PNR-Gesetzes, in der PNR-Datenbank keine PNR-Daten zu Intra-EU-Flügen in der PNR-Datenbank zur Verfügung stehen, wodurch Fahndungsmaßnahmen nicht möglich wären oder weitere Ermittlungsansätze unbemerkt bleiben würden. Durch diese Maßnahme wird die Gültigkeit der Verordnung erstreckt und endet nunmehr nach Ablauf von achtzehn Monate nach deren Inkrafttreten.

Mit der erneuten zeitlichen Verlängerung der kundgemachten Verordnung des Bundesministers für Inneres, mit der der Anwendungsbereich des PNR-Gesetzes auf Personen, die mit einem Luftfahrzeug aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union nach Österreich oder aus Österreich in einen Mitgliedstaat der Europäischen Union befördert werden, erstreckt wird (PNR-Verordnung – PNR-VO) wird festgelegt, dass die Fluggastdaten nicht nur von Flügen von und nach Drittstaaten, sondern auch von Intra-EU Flügen (alle Destinationen innerhalb des Schengen-Raumes) erhoben und verarbeitet werden können. Diese Maßnahme erweist sich wiederholt als notwendig, da der Überprüfungszeitraum (operativer Betrieb seit Dezember 2018) ergeben hat, dass die Effektivität der Datenverarbeitung von Intra-EU-Flügen im Hinblick auf den Zweck (Vorbeugung, Verhinderung und Aufklärung bestimmter schwerer Straftaten) einen erheblichen Mehrwert für die Ermittlungsbehörden erbracht hat. Etwa 2/3 der erzielten und übermittelten Treffer bei Intra-EU-Flügen beruhten auf nationalen Fahndungen oder verdeckten Ausschreibungscodes. Werden keine Daten über INTRA-EU-Flüge erfasst, können Personen, für die eine nationale Fahndung besteht, unerkannt nach Österreich ein- oder ausreisen. Durch diese Maßnahme wird die Gültigkeit der Verordnung erstreckt und endet nunmehr nach Ablauf von zweiundzwanzig Monaten nach deren Inkrafttreten.

Erläuterung des Zusammenhangs zwischen dem Vorhaben und mittel- und langfristigen Strategien des Ressorts/ obersten Organs bzw. der Bundesregierung

Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität, welche zwingend nationalstaatlich umzusetzen war (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/ALL/?uri=CELEX:32016L0681).


Ziele (und zugeordnete Maßnahmen)


Finanzielle Auswirkungen des Bundes (Kalkulation)

Ergebnisrechnung

Erwartete und tatsächlich eingetretene finanzielle Auswirkungen

Details (alle Aufwendungen) (nur Aufwendungen gesamt) 2017 2018 2019 2020 2021 Summe
In Tsd. € Plan Ist Δ Plan Ist Δ Plan Ist Δ Plan Ist Δ Plan Ist Δ Plan Ist Δ
Erträge 142 0 -142 270 0 -270 270 0 -270 270 0 -270 270 0 -270 1.222 0 -1.222
Transferaufwand 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Werkleistungen 320 248 -72 360 293 -67 100 268 168 100 127 27 100 100 0 980 1.036 56
Sonstige Aufwendungen 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Personalaufwand 0 0 0 1.804 710 -1.094 1.841 1.770 -71 1.877 1.819 -58 1.915 1.915 0 7.437 6.214 -1.223
Betrieblicher Sachaufwand 142 8 -134 711 360 -351 723 700 -23 736 718 -18 749 749 0 3.061 2.535 -526
Aufwendungen gesamt 462 256 -206 2.875 1.363 -1.512 2.664 2.738 74 2.713 2.664 -49 2.764 2.764 0 11.478 9.785 -1.693
Nettoergebnis -320 -256 -2.605 -1.363 -2.394 -2.738 -2.443 -2.664 -2.494 -2.764 -10.256 -9.785

Beschreibung der finanziellen Auswirkungen

Im Zeitpunkt der Planung und der Erstellung der gegenständlichen WFA wurde mit Aufwänden in der Höhe von € 8,717 Mio. für die Jahre 2017-2020 gerechnet. Tatsächliche sind in diesem Zeitraum finanzielle Auswirkungen in der Höhe von € 7,021 eingetreten. Die Abweichung ist auf eine spätere Umsetzung von Personalmaßnahmen zurückzuführen. Aufgrund der geringen Abweichung im Jahr 2020 wird auch für 2021 mit keinen wesentlichen Abweichungen zum Planwert 2021 gerechnet, weshalb dieser fortgeschrieben wurde. Die tatsächlichen Aufwendungen für das gegenständliche Vorhaben belaufen sich für den Zeitraum 2017 bis 2020 auf € 7,021 Mio.. Die geringeren Aufwendungen im Vergleich zur Planung sind im Wesentlichen auf eine späteren Umsetzungsbeginn insbesondere im Zusammenhang mit Personalmaßnahmen zurückzuführen.


Wirkungsdimensionen

In der Evaluierung behandelte Wirkungsdimensionen

In der WFA abgeschätzte wesentliche Auswirkungen in Wirkungsdimensionen


Gesamtbeurteilung

Die erwarteten Wirkungen des Gesamtvorhabens sind: zur Gänze eingetreten.

Der freie Personen- und Warenverkehr zählt zu den wohl wichtigsten Errungenschaften der EU. Damit einhergehend greifen innerhalb des Schengen-Raums weder Reisebeschränkungen noch finden Personenkontrollen statt. Die genannten Vorzüge werden jedoch auch von Mitgliedern terroristischer Vereinigungen und Schwerkriminellen - insbesondere der organisierten Kriminalität – genützt, welche stets danach trachten, ein transnational verfügbares Geschäftsfeld zu erschließen, in dem sie sich unerkannt und relativ sicher bewegen können. Aus diesem Grund, und nicht zuletzt auch aufgrund zahlreich stattgefundener Terroranschläge in europäischen Städten, wurde im Jahr 2016 die PNR-Richtlinie als Begleitmaßnahme im Sinne eines gemeinsamen Europäischen Sicherheitskonzepts durch das Europäische Parlament und den Rat verabschiedet.
In Österreich führte die Umsetzung der PNR-Richtlinie zur Etablierung einer PNR-Zentralstelle, der Schaffung eines PNR-Gesetzes, sowie der Etablierung eines PNR-Systems mit einer angeschlossenen PNR-Datenbank.
Es wurden große Anstrengungen unternommen, um eine datenschutzkonforme Umsetzung auf technischer, strategischer und operativer Ebene sicherzustellen, was bislang auch in vollem Umfang gelungen ist. Sämtliche datenschutzrechtlichen Bestimmungen und Prozesse sind mit dem Datenschutzbeauftragten des BM.I akkordiert und werden zudem laufend mit ihm abgestimmt. In diesem Kontext werden alle vereinbarten Kontrollmechanismen und Berichtspflichten eingehalten und wurden bisher vom Datenschutzbeauftragten weder Beanstandungen angebracht noch weiterführende Kontrollen begehrt oder vorgenommen.

Österreich nimmt in Bezug auf die Anzahl der am PNR-System angeschlossenen Fluggesellschaften, der Effizienz im Zusammenhang mit dem Datenabgleich von PNR-Daten hinsichtlich des Treffermanagements, sowie der Ausgestaltung der operativen Geschäftsprozesse, eine Europäische Spitzenposition ein.
• Mit Jahresabschluss 2020 waren aus technischer Sicht 62 Fluggesellschaften am PNR-System angeschlossen, was einem Marktanteil von 98,28% des benötigten Gesamtumfangs der erforderlichen PNR-Daten entspricht.
• Trotz der umfangreichen Einschränkungen des internationalen und nationalen Flugbetriebs im Zusammenhang mit der COVID-19 Pandemie, konnten im Jahr 2020 durch die Fluggastdatenzentralstelle 1.137 Trefferfälle ermittelt und an relevante Ermittlungsbehörden weitergeleitet werden.
• Zudem konnten durch die Fluggastdatenzentralstelle 292 „Early Warning“ Maßnahmen in Bezug auf valide Trefferfälle initiiert werden, welche die Sicherheitsbehörden zu einem unmittelbaren Einschreiten am betreffenden Flughafen veranlasst haben und in zumindest 21 Fällen zu einer unmittelbaren Festnahme führten.
• Zielgerichtete Auskunftsersuchen von Ermittlungsdienststellen an die Fluggastdatenzentralstelle, konnten in 227 Fällen positiv beantwortet werden.
• Unter den validen Trefferfällen, welche an Ermittlungsbehörden übermittelt werden konnten, fanden sich im Jahr 2020 (eingeschränkter Flugbetrieb im Ausmaß von ca. 17%) 109 Treffer mit Terrorismusbezug. Dabei handelte es sich um Fahndungstreffer, welchen internationale oder nationale Fahndungen zugrunde lagen und in einer Vielzahl der Fälle zu adäquaten Präventivmaßnahmen und/oder zielführenden Ermittlungsschritten führten.

Seit Inkrafttreten des PNR-Gesetzes am 25.08.2018 und der operativen Betriebsaufnahme der Fluggastdatenzentralstelle mit 01.03.2019 lag bis zum Stichtag 31.10.2020 folgender Datenbestand in der PNR-Datenanwendung vor:
• 49.941.658 verarbeitete Passagierdaten
• 373.505 Fahndungstreffer aus denen 1.714 valide Treffer resultierten.

Im Zuge der konsequenten Weiterentwicklung des PNR-Web-Tools im direkten Zusammenwirken mit der technischen Fachabteilung im BM.I wurden im Jahr 2020 insgesamt 30 Deployments vorgenommen, welche Hot-Fixes umfassten, bzw. mit denen zahlreiche Verbesserungen eingeführt wurden, welche datenschutzrechtliche Aspekte betrafen, oder der Implementierung des Eurocontrol-Web-Interfaces dienten.
Auch konnten das Verhältnis zwischen vermeintlichen Treffern/validen Treffern von 0,34% auf 7,00% erhöht werden. Der Europäische Referenzwert liegt hinsichtlich dieses Wertes bei 3%.

Verbesserungspotentiale

Österreich verarbeitet derzeit als einziger Mitgliedstaat der Europäischen Union keine PNR-Daten aus INTRA-EU-Flügen. Die entsprechende Möglichkeit der Verarbeitung von PNR-Daten aus INTRA-EU-Flügen setzt gemäß § 2 Absatz 5 PNR-Gesetz die Kundmachung einer PNR-Verordnung durch den Bundesminister für Inneres voraus.
Eine solche PNR-Verordnung wurde zeitgleich mit dem PNR-Gesetz kundgemacht und deren zeitlicher Wirkungsbereich anschließend mehrmals verlängert. Aufgrund einer politischen Entscheidung wurde schließlich einer weiteren Verlängerung der PNR-Verordnung nicht zugestimmt, wodurch der zeitliche Wirkungsbereich der auslaufenden PNR-Verordnung am 16.06.2020 endete.

Weshalb wäre es wichtig die PNR-VO wieder in Kraft zu setzen und auch PNR-Daten aus INTRA-EU Flügen zu verarbeiten?
• Ca. 75 % der für Österreich relevanten PNR-Daten betreffen Intra-EU-Flüge.
• Die Ermittlung von Fahndungstreffern hinsichtlich terrorismusrelevanter Sachverhalte erfolgte in der Vergangenheit im Verhältnis 60% INTRA-EU-Flüge/40% DRITTSTAATEN Flüge.
• Da ohne PNR-Verordnung keine PNR-Daten aus INTRA-EU Flügen für einen Fahndungsabgleich zur Verfügung stehen, reisen national gefahndete Personen unerkannt mit dem Flugzeug aus einem EU-Staat nach Österreich bzw. aus Österreich in einen anderen EU-Staat.
• PNR-Daten aus Intra-EU-Flügen stehen in der PNR-Datenbank für Ermittlungsverfahren in Österreich nicht zur Verfügung.
• Der Fluggastdatenzentralstelle werden bei Drittstaatsflügen nach/von Österreich mit Zwischenlandung in einem anderen EU-Mitgliedstaat keine PNR-Daten mehr zur gesamten Flugbewegung übermittelt.
• Etwa 1/3 der in Österreich abrufbaren Fahndungen sind nationale Fahndungen.
• Nationale Fahndungen (inkl. verdeckte Ausschreibungen – Gefährder, zu denen auch vermeintliche Jihadisten zählen) sind ausschließlich national abrufbar.
• Etwa 2/3 der erzielten Fahndungstreffer bei INTRA-EU-Flügen beruhen auf nationalen Fahndungen oder verdeckten Ausschreibungscodes.
• Da Österreich der einzige Mitgliedstaat der EU ist, der die PNR-RL nicht auf Intra-EU-Flüge anwendet, besteht die Gefahr, dass Österreich zu einem zentralen Knotenpunkt für Terroristen und Schwerkriminelle wird.

 Im Zeitraum vom 01.03.2019 bis 29.02.2020 konnten trotz des Umstandes, dass nur eine- bzw. im weiteren Verlauf einige wenige Fluglinien am PNR-System angeschlossen waren durch den Abgleich von PNR-Daten aus INTRA-EU-Flügen folgende Trefferfälle erzielt werden:
o 77 Treffer zu terrorismusrelevanten Sachverhalten
o 19 Treffer zum Tatbestand - Beteiligung an einer kriminellen Vereinigung
o 2 Treffer zum Tatbestand Menschenhandel
o 24 Treffer zum Tatbestand Illegalen Handel mit Drogen und psychotropen Stoffen
o 3 Treffer zum Tatbestand Betrug
o 1 Treffer zum Tatbestand Geldwäscherei
o 3 Treffer zum Tatbestand Cyberkriminalität
o 3 Treffer zum Tatbestand Beihilfe zum illegalen Aufenthalt
o 26 Treffer zum Tatbestand Vorsätzliche Tötung und schwere Kriminalität
o 102 Treffer zum Tatbestand Diebstahl in organisierter Form oder mit Waffen und Handel mit gestohlenen Fahrzeugen
Das Nicht-Verlängern der PNR-Verordnung führt dazu, dass PNR-Daten aus INTRA-EU-Flügen nicht mehr gegen nationale Fahndungsdaten abgeglichen werden können, welche ca. 1/3 des gesamten Fahndungsbestandes ausmachen. Davon sind auch jene Fahndungsdaten des Staatsschutzes betroffen, womit bisher jährlich etwa 100 Fahndungstreffer in Bezug auf Terrorismus resultierten, welche durch die operative PNR-Anwendung ausgewertet und übermittelt werden konnten.

Weitere Evaluierungen

Es werden keine weiteren Evaluierungen durchgeführt.

Weiterführende Informationen