Verordnung betreffend die finanzielle Obergrenze für die Bedeckung von Beihilfen bei Kurzarbeit (COVID-Kurzarbeit-Obergrenzen-Verordnung)

Inhaltsverzeichnis

• Grunddaten
• Hintergrund
• Ziele (und zugeordnete Maßnahmen)
• Finanzielle Auswirkungen
• Wirkungsdimensionen
• Gesamtbeurteilung

Grunddaten

Hintergrund

Beitrag zu Wirkungszielen

• nicht erreicht: Erhöhung der Erwerbsbeteiligung und Senkung der Arbeitslosigkeit. (BVA 2020 – Planung des Vorhabens)

Beitrag zu Globalbudget-Maßnahmen

• überwiegend erreicht: Arbeitsmarktförderung und Beihilfen zur Beschäftigungsförderung; Qualifizierung und Unterstützung von Arbeitslosen und Beschäftigten (Finanzjahr des Vorhabens: 2020)

Problemdefinition

Die hohe Inanspruchnahme von Kurzarbeit zur Bewältigung der COVID-19-Krise ermöglicht und sichert die Aufrechterhaltung von Beschäftigungsverhältnissen. Hierfür sind ausreichende öffentliche finanzielle Mittel zur Verfügung zu stellen.
Die finanzielle Obergrenze für die Bedeckung der Kurzarbeitsbeihilfen des § 13 Abs. 1 AMPFG kann mittels Verordnung rasch bedarfsgerecht angepasst werden.

Zuordnung zu Strategien des Ressorts

Das Vorhaben ist mittel- und langfristigen Strategien des Ressorts zuzuordnen.

Erläuterung des Zusammenhangs zwischen dem Vorhaben und mittel- und langfristigen Strategien des Ressorts/ obersten Organs bzw. der Bundesregierung

Beitrag zum Regierungsprogramm 2020-2024 Zielsetzung nachhaltiger und wettbewerbsfähiger Wirtschaftsstandort sowie Soziale Sicherheit und Armutsbekämpfung.
Die COVID-19-Kurzarbeit ist auch ein Maßnahmenelement im Zusammenhang mit den SDG Zielen produktive Vollbeschäftigung und Strategie Jugendbeschäftigung.

Ziele (und zugeordnete Maßnahmen)

• überplanmäßig eingetreten: Gesicherte Beschäftigungsverhältnisse durch Kurzarbeit im Jahr 2020
  • zur Gänze eingetreten: Einführung und Finanzierung der COVID-19 Kurzarbeit

Finanzielle Auswirkungen des Bundes (Kalkulation)

Ergebnisrechnung

Erwartete und tatsächlich eingetretene finanzielle Auswirkungen

Beschreibung der finanziellen Auswirkungen

Die durchschnittliche Arbeitszeitreduktion während der Kurzarbeit war geringer als in der WFA-Schätzung. Dieser Sachverhalt führte dazu, dass die Zahl der abgerechneten Ausfallstunden bei Kurzarbeit trotz einer höheren Zahl an in Kurzarbeit integrierten Personen (als ursprünglich geschätzt) unter dem WFA Prognosewert lag. Die abgerechneten Ausfallstunden führten zu Kurzarbeitszahlungen im Jahr 2020 von knapp € 5,49 Mrd., was unter der Obergrenze von € 7 Mrd. der Verordnung lag. Dadurch verbesserte sich auch der WFA Fiskalbilanzsaldo für den Bund (ohne Sozialversicherungsträger) auf rund € -565,4 Mio. (2020). Unter Einbeziehung der Sozialversicherungsträger wäre diese Fiskalbilanz 2020 gegenüber dem Alternativszenario Arbeitslosigkeit bereits positiv gewesen (rund +255 Mio. €).

Wirkungsdimensionen

In der Evaluierung behandelte Wirkungsdimensionen

• Gesamtwirtschaft
• Kinder und Jugend
• Konsumentenschutzpolitik
• Soziales
• Tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern
• Umwelt
• Unternehmen
• Verwaltungskosten für BürgerInnen
• Verwaltungskosten für Unternehmen

In der WFA abgeschätzte wesentliche Auswirkungen in Wirkungsdimensionen

• Wirkungsdimension: Gesamtwirtschaft

  Subdimension(en):

  • Angebot und gesamtwirtschaftliche Rahmenbedingungen inkl. Arbeitsmarkt
  • Nachfrage

  Beschreibung der tatsächlich eingetretenen wesentlichen Auswirkungen

  Stabilisierung der Haushaltseinkommen und der Einnahmen der Sozialversicherungsträger durch Beschäftigungs- und Einkommenssicherung durch die COVID-19 Kurzarbeitsregelungen. Der jahresdurchschnittliche Bestand von Personen in Kurzarbeit 2020 beträgt rund 384.000 Personen. Bei einer empirischen durchschnittlichen Arbeitszeitreduktion von rund 52 % bei Kurzarbeit (2020) ergibt das gesicherte Beschäftigungsverhältnisse im Umfang von zumindest 200.800. Die jahresdurchschnittliche Arbeitslosigkeit 2020 wäre ohne Kurzarbeit um zumindest diesen Wert höher ausgefallen. Bei den Personen in Kurzarbeit wurde das Nettoeinkommen in der Bandbreite von 80 bis 90 % des Einkommens vor Kurzarbeit stabilisiert. Die Sozialversicherungsbeiträge werden bei Kurzarbeit in voller Höhe abgeführt.

• Wirkungsdimension: Verwaltungskosten für Unternehmen

  Beschreibung der tatsächlich eingetretenen wesentlichen Auswirkungen

  Verwaltungskosten für Unternehmen, die Kurzarbeit einsetzten, ist durch Prozess der Antragsstellung und erforderlicher monatlicher Abrechnung der Ausfallstunden gegenüber dem AMS sowie durch Umstellungen in der Lohnverrechnung erhöht.

• Wirkungsdimension: Tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern

  Subdimension(en):

  • Öffentliche Einnahmen

  Beschreibung der tatsächlich eingetretenen wesentlichen Auswirkungen

  Der Frauenanteil bei den 2020 in Kurzarbeit befindlichen Personen betrug 43,8 % (Anzahl Personen). Dieser Anteil ist angesichts der von Kurzarbeit betroffenen Wirtschaftsbereiche ein Wert, der gut mit der Beschäftigungsstrukturen übereinstimmt. Geschlechtsspezifisch gab es keine überproportionalen Abweichungen.

Gesamtbeurteilung

Die erwarteten Wirkungen des Gesamtvorhabens sind: zur Gänze eingetreten.

Die Kurzarbeit als Instrument zur Aufrechterhaltung der Beschäftigung in Betrieben ist insbesondere in (Wirtschafts-)Krisen von Bedeutung. Während der Corona-Arbeitsmarktkrise hat diese Maßnahme aufgrund der breiten Betroffenheit von Unternehmen und des teilweisen Totalausfalls von Aufträgen oder Betretungsverboten eine noch stärkere Rolle gespielt als in vergangenen Rezessionen. Die niederschwellige Ausgestaltung der COVID-19-Kurzarbeit hat wesentlich zu einer branchenübergreifend hohen Inanspruchnahme – insbesondere rund um den ersten Lockdown im März 2020 bis Mai 2020 – und damit zu einer Stabilisierung des Arbeitsmarktes beigetragen. In jahresdurchschnittlicher Betrachtung unter Einbeziehung der konkreten Arbeitszeitreduktionen konnten so durch die Kurzarbeit rund 200.800 Beschäftigungsverhältnisse im Jahr 2020 gesichert werden. Im Jahr 2020 waren rund 1.252.000 unselbständig Beschäftigte in Kurzarbeitsprojekte eingebunden. Die angestrebten Zielstellungen wurden erfüllt, das belegt auch die Arbeitsmarktentwicklung im Jahr 2021.

Durch die Vermeidung von Massenarbeitslosigkeit und der Beschäftigungs- und Einkommenssicherung durch die Kurzarbeitsregelungen wurde auch eine Stabilisierung der Haushaltseinkommen, des gesamtwirtschaftlichen Konsums sowie der Einnahmen der Sozialversicherungsträger erzielt.
Darüber hinaus wurde sichergestellt, dass den Unternehmen nach Überwindung der COVID-19-Krise ausreichend Arbeitskräfte und Know-how zur Verfügung stehen, um wieder an die Produktionsleistung vor Einsetzen der Krise anknüpfen zu können. Nach Branchen betrachtet wurde die Kurzarbeit 2020 sowohl was die Zahl der Kurzarbeitenden als auch was die Ausfallstunden betrifft am stärksten in der Warenproduktion eingesetzt, gefolgt vom Handel und der Beherbergung und Gastronomie.

Die Brutto-Förderkosten für das Jahr 2020 fielen geringer aus als erwartet, insbesondere, weil auch die durchschnittlichen Ausfallzeiten niedriger waren, als ursprünglich angenommen. Wenn das Kurzarbeitsprogramm nicht realisiert worden wäre, wären zusätzliche Kosten wegen erhöhter Arbeitslosigkeit entstanden (Anstieg der Transfers), die der Bund zu bedecken hätte, sowie die Rückflüsse an Lohn- und Umsatzsteuer geringer ausgefallen (verringerte Erträge). Die seitens der Unternehmen als geplant angegebenen Ausfallstunden für konkrete Kurzarbeitsprojekte lagen weit höher als die in der Folge realisierten Ausfallstunden in Kurzarbeit. Das machte es auch erforderlich, weit höhere haushaltsrechtliche Mittelbindungen per COVID-Kurzarbeit-Obergrenzen-Verordnung zu ermöglichen, als letztlich Zahlungen im Jahr 2020 anfielen. Mit weiteren Obergrenzen-Verordnungen wurde der Auszahlungsrahmen 2020 auf maximal 12 Mrd. Euro erhöht, die Zahlungssumme 2020 belief sich letztlich auf knapp 5,5 Mrd. Euro.

Verbesserungspotentiale

Das COVID-19-Kurzarbeitmodell wurde unter hohem Zeitdruck entwickelt. Daher ging die Implementierung dieser Maßnahme mit nicht intendierten Nebeneffekten einher, die erst in der Umsetzung klar erkenntlich wurden.
Beispielsweise wurde in der Phase 1 von März bis Mai 2020 die Kurzarbeitsbeihilfe anhand von festgelegten Pauschalsätzen ermittelt, welche in bestimmten Konstellationen zu einer Überförderung von Unternehmen führen. Um Überzahlungen zu vermeiden wurde die Berechnung der Beihilfenhöhe ab Juni 2020 auf die sogenannte Differenzmethode umgestellt. Vereinfacht gesagt wird bei dieser die Differenz zwischen dem Mindestbruttoentgelt (d. h. das Bruttoentgelt, das die festgelegte Nettoersatzrate garantiert) und dem Bruttoentgelt für die geleistete Arbeitszeit ersetzt und um einen Kostenersatz für Lohnnebenkosten erhöht. Der Rechnungshof schätzt, dass die Gesamtsumme unbeabsichtigter Überzahlungen den Wert von rund 500 Millionen Euro erreichen. Die Umstellung auf die Differenzmethode hat das Problem der Überzahlung behoben.
Des Weiteren können zusätzliche Anreize zur Weiterbildung während der Kurzarbeit negative Effekte von strukturellen Veränderungen abfedern und Beschäftige auf zukünftige Anforderungen des Arbeitsmarktes besser vorbereiten.
Mit zunehmender Dauer der Kurzarbeit gilt es außerdem, die Kurzarbeitsmodelle weiterzuentwickeln und auszudifferenzieren, sodass die Maßnahme auf Arbeitsplätze zielt, die kurz- bis mittelfristig rentabel sind. Dies kann zum Beispiel durch eine Beteiligung der Betriebe an den Kosten der Kurzarbeit erfolgen, wie mit der Phase 5 der COVID-19-Kurzarbeit ab Juli 2021 umgesetzt wurde.

Weitere Evaluierungen

Externe Evaluierung durch Forschungseinrichtungen.

Weiterführende Informationen

• Rechnungshofbericht Reihe Bund 2022/7 COVID-19-Kurzarbeit
• Monatliche Berichte Kurzarbeit des BMA gemäß 13 Abs. 1a AMPFG
• AMS Spezialthema Juni 2021: Kurzarbeit sichert seit März 2020 die Arbeitsplätze von Fachkräften in österreichischen Unternehmen